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新闻中心 |
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加快推进寓军于民体制建设
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| 2006-12-08 |
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建立军民结合、寓军于民的国防科技工业新体制，是党中央作出的具有全局意义的战略性决策。中央领导同志对国防科技工业提出的“四个坚持”中也强调，“要坚持军民结合、寓军于民，促进军民技术互动、协调发展。”
国防科技工业在推进军民结合、寓军于民体制建设方面取得了一定的成绩，但相对封闭的国防科技工业体系结构基本上还没有打破；军工行业对军品任务的垄断性经营基本上也没有改变；推进国防科技工业寓军于民的政策措施尚不到位。国防科技工业急需抓住当前难得机遇加快寓军于民体制建设的发展进程。
主要制约因素和障碍
法律法规限制。现行有效法律法规都明确限制民营企业和三资企业参与军品科研生产活动，全国超过半数的企业被限制在门外。目前通过各种渠道已经承担军品任务的非公经济实体，从法律意义上看，均属“非法”进入军工领域。
体制机制制约。在宏观管理层面，军民分离，各管一方导致组织、资源、制度、供给等方面，缺乏有效的宏观调控和战略协同机制。对国家层次的军民两用技术规划计划，一直没有进入实施阶段。
军工集团定位方面。行政性公司的色彩浓厚，市场化进程缓慢，治理结构不尽合理。有关部门做大做强军工集团的目标在某种程度上是在鼓励和强化军工集团的垄断地位。近些年来，军工投资供给较为宽裕、投资约束软化，军工集团“大而全、小而全”的倾向更趋明显，进一步固化了军工集团自我封闭的现状。
思想观念落后。 “军工高人一等”、“肥水不流外人田”、“民用企业不可靠”“军品好干、民品难干”等思想相当普遍;成本控制意识不强，保密观念陈旧，特别是部分企业领导者的观念滞后，在很大程度上影响了寓军于民的进展。
产业基础薄弱。目前几个军民兼容型产业的技术与经济基础较薄弱，特别是民用技术水平和民用产品的经济规模相对滞后，制约了本行业实现寓军于民的进程。除民用船舶产业基础较好外，民用飞机、民用航天、核电和核技术应用及民用特种车辆等产业基础相对薄弱，规模较小，尚难以摆脱以军为主的局面。
政策环境有失公平。在军工投资方面，目前军工投资仍主要面向传统的军工领域，没有对参与军品科研生产的民营企业开放。现行国防科技工业的优惠政策大多面向传统军工企业，承担军品科研生产任务的非公有制企业不能享受免税优惠政策。
信息不对称。许多非军工企业特别是非公有制企业，缺乏获得军品市场需求信息的渠道，无法参与军品科研生产活动。无论军队使用部门还是研制生产部门的需求信息对民用企业都处于不透明状态。
军民标准不统一。军用标准、民用标准相互独立，各行业条块分割，使产品技术标准难于兼容。
目标特征及实现途径
寓军于民是对国防科技工业军民结合发展到一定程度的形态或发展模式的概括性描述，其实质是指军品科研生产能力大部分存在于军民兼容型产业和民用产业中。具体来说，总体设计、系统集成、总装、总调等能力主要存在于军民兼容型产业之中（核能、航天、航空、船舶、电子信息）；核心技术与主要关键技术研发能力主要存在于专业性研发机构和制造企业中；大量配套技术、产品供应能力存在于民用产业的各种专业化研发与制造企业之中。军转民、民转军和发展军民两用技术是实现军用与民用互动协调发展的重要途径。
寓军于民的主要目标特征。国防科技工业不同时期的发展模式和目标不尽相同，其特征也不可能是固定的。研究认为，我国今后一个时期国防科技工业寓军于民的目标特征：
一是军品科研生产能力（单位）除少数必须由国家养起来以外，基本实现寓军于民兼容型产业或民用产业基础之中。
二是面向全国的军品市场初步形成。通过实行国家军事订货制，完善武器装备采购制度和军品合同制，打破军工行业界限，建立面向全国的军品市场。
三是公开、公平、公正的政策环境基本形成。军工企业的概念淡化，军工与非军工界限模糊，国家对从事武器装备科研生产的单位在信息发布、条件保障、税收优惠等方面采取一视同仁的政策。
四是军民兼容型产业达到相当经济规模。核能、航天、航空、船舶、电子信息等军民兼容型产业在国民经济发展中具有相当的地位和规模，其民用支柱产业的发展占本行业发展总量的比重达50%以上。
五是专业化的科研生产分工协作体系基本形成。军品总承包商、分承包商、零部件供应商体系基本形成，传统军工体系外的分承包商、零部件供应商承担军品任务达到军品任务经济总量的50%左右。
六是基本实现投资主体多元化。除核心的、主要关键技术与设备研发制造企事业外，基本实现多元化投资。
七是军转民、民转军机制顺畅。军用技术成果解密、转移纳入经常性渠道；军用标准在广泛使用民用标准的基础上逐渐减少；军民两用技术开发成为国防科技的重要组成部分。
推进军品科研生产能力寓军于民。推动国防科技工业寓军于民是一项长期、复杂的系统工程，涉及因素众多，必须进行顶层规划和系统设计。按照能力寓于产业基础的思路和分类推进的原则，提出了推进军品科研生产能力寓军于民的目标路线图，其核心是要建立动态的“小核心、大协作”的军品科研生产能力结构新体系。
“小核心”包括军品特殊性特别明显的第一类特殊军工能力(如战略核武器、核潜艇、战术毁伤武器等武器装备科研生产能力)和以系统集成能力为特征的核心能力。军工“小核心”是动态的，有的军工企业因技术落后而退出核心，有的民用工业因适应武器装备需要而进入核心层。对极少数难于军民结合的第一类特殊军工能力，应由国家养起来。
以总体设计、系统集成、总装总调和核心零部件、元器件为特征的第二类“小核心”军品科研生产能力，通过做大民用支柱产业（核电、民用航天、民用航空、民用船舶和民用电子），将军品能力寓进支柱产业，构建军民结合、寓军于民的国防科技工业体系。
在配套件和一般原材料、元器件的“大协作”层面，一是指原有部分军工企业组建专业化公司，既为军品服务又为民品服务，进入军品科研生产的“大协作”配套层;二是放开协作层，鼓励有优势、符合资格条件的多种所有制企业，通过公平投标竞争、与军工单位合作研制或配套生产、收购或兼并现有军工企业、参与军工企业股份制改造等方式，进入军品科研生产领域。
加快推进寓军于民的政策建议
搞好总体设计。按军工产业的不同性质和小核心、大协作的政策取向和分类原则，在军品科研生产能力评估基础上，对军品科研生产能力进行总体规划，并逐步实行面向能力管理为基础的国防科技工业管理模式。建立有效的政府间协调机制，使军品科研生产能力基本上按照总体规划的目标向寓军于民方向平稳推进。
加快法制建设。尽快修改现行法律法规中限制民营企业、三资企业进入国防科研生产领域的内容，营造良好的法规环境，努力改变军民体制内外、军工集团之间的分割、封闭和垄断状态，进一步消除制约寓军于民的法规和体制障碍。
调整国家对国防科技工业的投资政策。对所有承担军品任务的企事业单位使用公共财政资金一视同仁。根据项目情况和性质，政府投资可以采取直接投资、资本金注入、投资补助、贴息等多种方式，积极探索采用代建、租赁、借用、补偿、调配等新的能力建设方式。
对承担军品科研生产任务的企业统一税赋。实行先征后退收支两条线的办法。国家对全部承担军品任务单位的政策支持，可凭军品销售凭证退回税款；国家对核心军工单位的特殊支持，还可通过财政补贴的方式另行安排。
对军工集团公司加快市场化改造，完善法人治理结构，逐步解除行政职能，使其真正成为市场竞争主体。
积极鼓励、加快推进和支持专业化重组。对于红外器件、雷达、惯导等产品相同、设施相近、重复严重、规模偏小的企事业单位，采取资产划转、增量引导、相互参股等方式，试点推进，重新整合和配置资源，组建跨集团、跨行业、军民融合专业化集团。
做强做大民用主导产业，实现技术基础和制造能力共享和共用。对军民技术兼容性强的总装、总调和核心零部件和元器件军工企业，通过各种渠道和方式，大力发展军工支柱产业。启动大型工程项目，带动民用飞机、民用航天、民用船舶和核电产业发展，使民用支柱产业规模在“十一五”期间有较大的发展。在做强做大主导产业的基础上，使军民技术兼容性较强的军用航天、军用航空、军用船舶、核电和军用电子科研生产能力真正寓于相关产业之中。
淡化配套协作层军工色彩，逐步摘去军工帽子。对于配套件、原材料、一般元器件等，原有军工企业“帽子”的单位予以摘帽，从军工序列中剔除。允许和鼓励具有优势的民用企业（公有制企业和非公有制企业）进入军品配套领域，可以择优支持具有发展前景的民用企业进入“小核心”领域，实现有进有出、动态互动。
发挥国家军事订货与装备采购制度对寓军于民的引导和促进作用。逐步打破军品行业部门界限，引入市场竞争机制，支持各类国有企业和高技术民营企业进入军品市场，形成合理的军品科研生产能力结构。（宗岩）
摘自：《国防科技工业》
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